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El Instituto Centroamericano de Extensión de la Cultura (Icecu) es una entidad autónoma del sector público descentralizado que produce la revista Escuela para Todos y el programa radial Oigamos la Respuesta. La institución nació en 1963 y es una de las 321 instituciones que conforman el inconmensurable aparato estatal.
Costa Rica disparó la creación de instituciones públicas desde 1940 y conformó una maraña estatal que 80 años después es insostenible. Este mar de entidades que ahogan al país es multicausal.
Decenas de leyes dieron origen a múltiples entidades; existen consejos minúsculos conformados por 4 ó 5 funcionarios que alcanzaron carácter de institución; y otras nacieron a raíz de financiamientos internacionales.
De cara a las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para optar por un crédito de Servicio Ampliado por $1.750 millones, la reducción del aparato estatal es un punto vital, sin embargo la propuesta es modesta.
El gobierno pretende el cierre, transformación y fusión de órganos desconcentrados. Una medida que tendría un impacto del 0,5% del Producto Interno Bruto (PIB) durante cada año de aplicación del 2021 al 2024, según información del Poder Ejecutivo.
Costa Rica se ahoga en un mar de instituciones
Aparato estatal está compuesto por 321 entidades
FUENTE: MIDEPLAN. || INFOGRAFÍA/ LA NACIÓN.
Un país sediento de instituciones
Para conocer cuándo se infló el aparato estatal EF conversó con Jorge Ortega e Iván Acuña del Área de Modernización del Estado del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan).
La creación de instituciones en el sector público se remontan desde la independencia. El Colegio San Luis Gonzaga es un ejemplo de una entidad que se creó en el siglo XIX, pues data del año 1842.
Los registros históricos apuntan al nacimiento de gobiernos locales y consejos de distritos (cuya naturaleza jurídica pertenecían a las municipalidades), antes de 1940. Entre 1927 y 1932 Costa Rica contabilizaba aproximadamente 59 municipalidades.
Sin embargo, a partir de 1940 la historia da un giro y se identifican cuatro momentos donde el sector público se abulta de manera sustantiva.
El primero ocurrió entre 1940 y 1980 cuando se crearon 25 instituciones autónomas. En ese lapso esas entidades crecieron a un ritmo aproximado de seis por cada década.
Si se comparan con las 34 instituciones autónomas que están contabilizadas a marzo de 2020 (según información del sitio web de Mideplan) significa que el 73,52% de ellas se crearon en esos cuarenta años.
El origen de estas autónomas se dio principalmente por el modelo de desarrollo que impulsaba Costa Rica.
En esa época se promovía la creación de instituciones de carácter social y de combate a la pobreza como el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) que nació en 1971, o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) que vio la luz en 1954.
Otro pico importante en la creación de instituciones públicas se identifica entre 1970 y 1979, momento en que nacieron en total de 48 instituciones públicas.
La década de los noventa fue el florecimiento de los órganos desconcentrados. Entre 1990 y 1999 se originaron 21 instituciones adscritas (como también se les conoce), y si se comparan con las 82 que existen en la actualidad se puede afirmar que en esos nueve años el 25% de las desconcentradas vio la luz por primera vez.
En esos nueve años nacieron en total 53 instituciones públicas, según los especialistas de Mideplan. Si se comparan con las 321 que existen en la actualidad se puede afirmar que entre 1990 y 1999 se creó el 16% del aparato estatal.
El dinamismo se dio pese a que la Comisión Consultiva para la Reforma del Estado Costarricense (Corec) pretendía reformar el sistema político costarricense.
La primera intentona se dio en el primer gobierno de Óscar Arias y luego continuó durante la administración de Rafael Ángel Calderón como Corec II, aunque en este periodo perdió fuerza.
La llegada del siglo XXI no mermó la sed por hinchar al sector público, y entre el 2000 y el 2009 se crearon 18 instituciones adscritas.
A partir del 2010 y hasta el 2019 se da una tendencia a la baja pues solo se crearon 16 instituciones públicas y este fue el periodo donde se dieron menos nacimientos institucionales.
Causas de la hipertrofia
Este aparato estatal inflado, poco eficiente, con duplicidades y lleno de cuellos de botella es multicausal. Durante décadas tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo promovieron decenas de leyes para crear nuevas entidades.
“Las instituciones creadas del 2000 al 2014 y que eran iniciativa del Poder Ejecutivo buscaban crear empresas públicas estatales. En ese periodo la mitad de las leyes las impulsó el Ejecutivo y la otra mitad el Legislativo, las creadas por los diputados, cerca del 85% eran órganos desconcentrados y de carácter social”, dijo Iván Acuña, de Estudios Especiales del Área de Modernización del Estado de Mideplan).
Entretanto, otras legislaciones más generales tuvieron como efecto secundario el aumento del aparato estatal.
La Ley de Protección al Trabajador (7.983) entró en vigencia en el año 2000 y condujo a la fundación de operadoras de pensiones (como BN Vital Operadora de de Pensiones), el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) o la Superintendencia General de Valores (Sugeval).
Otras instituciones surgieron por créditos internacionales. El Programa de Mejoramiento de la Calidad de Educación General Básica (Promece) fue una unidad del Ministerio de Educación Pública (MEP), que ejecutó los recursos del Contrato de Préstamo entre Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial), Ley 8.558.
Este empréstito financiaba un proyecto de equidad y eficiencia de la educación. Sin embargo, una vez que cumplió su ciclo de vida debía mantenerse en el listado del sector público porque el país aún arrastraba la deuda, confirmó Jorge Ortega, jefe de Reforma Institucional del Área de Modernización del Estado de Mideplan.
Limón Ciudad Puerto es otro ejemplo, nació luego de un contrato de préstamo pero tuvo su cierre técnico en julio de 2014, ante la incapacidad del Estado para ejecutarlo.
Otras instituciones son consejos minúsculos conformados por cuatro o cinco personas. Como el Consejo Nacional de Investigación en Salud (CONIS) que nació en el 2014 para abordar las investigaciones biomédicas en humanos, esta es una comisión adscrita al Ministerio de Salud con prerrogativas legales que la constituyen como una institución.
Nueva intentona para disminuir el Estado
La negociación con el Fondo Monetario Internacional pone sobre el escenario la necesidad de reducir el tamaño del Estado, sin embargo la propuesta que maneja el Ejecutivo es tímida.
El Gobierno pretende la modernización con una iniciativa que se añeja en Cuesta de Moras, se trata del Proyecto Ley Marco de Empleo Público (expediente 21.336).
Pretende la unificación de un solo régimen de empleo público conformado por ocho familias de puestos, fue impulsado por el Poder Ejecutivo y se presentó ante la Asamblea Legislativa el 8 de abril de 2019.
Mideplan también realizó un estudio a 68 órganos desconcentrados para valorar la necesidad de existencia de estas entidades. El análisis arrojó que se requieren hacer cambios en 21 órganos desconcentrados, explicó Pilar Garrido, ministra de Planificación.
Por eso el Ejecutivo llevará, una vez más, un proyecto de ley para eliminar nueve órganos desconcentrados y trasladar las funciones a los ministerios.
“Se estima que por estas reestructuraciones se eliminarán alrededor de 200 plazas”, confirmó la titular de Planificación.
Las cambios que se contemplan en este momento son la fusión del Museo de Arte y Diseño Contemporáneo con el Museo de Arte Costarricense que pertenece al Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ); fusionar al Centro Nacional de la Música con el Sistema Nacional de Educación Musical y la Dirección de Bandas Nacionales; e integrar la Junta Administrativa y la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) que son del Ministerio de Gobernación y Policía.
La actual administración trabaja desde hace meses en la reducción del aparato estatal, sin embargo, comenzó “por donde no duele”. En febrero de 2019 la Asamblea Legislativa aprobó el expediente 20.649 para eliminar instituciones fantasmas, pues eran entidades inactivas, sin personal y no recibían presupuesto.
Este 22 de setiembre el Gobierno dio un nuevo paso y cerró el Fondo Nacional de Becas (Fonabe), una medida con la que se ahorrarían cerca de ¢1.000 millones. Ahora el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) absorberá las funciones de dicha institución, según publicó el diario La Nación.
