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Desde que comenzó a regir la obligatoriedad del aseguramiento y el régimen de los trabajadores independientes en el 2005, a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) se le ha cuestionado esta regla e incluso la objeción está ante la Sala Constitucional.
La normativa vigente ha recibido varios reclamos a nivel judicial a lo largo del tiempo, así como diferentes acciones de inconstitucionalidad que han sido acumuladas —sentencia 2011 y 2019, declaradas sin lugar— a la más representativa que fue interpuesta por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica en 2018, explicó Daniel Valverde, socio a cargo de Derecho Laboral y Derechos Humanos de Ecija.
Los cobros retroactivos son el corazón de esas objeciones. Ya que, si una persona no se inscribe a la CCSS como trabajador independiente dentro de los primeros ocho días de haber iniciado su actividad económica, el profesional estaría “omitiendo” la obligación reglamentaria de informar sus ingresos y de cotizar por los mismos, indicó el socio de Ecija.
Por esto, cuando una persona acude voluntariamente a la “formalización” años después, o al ser inspeccionado por la Caja, o por el cruce de datos con el Ministerio de Hacienda, la CCSS tiene la potestad legal de cobrarle a la persona de manera retroactiva todas las cuotas “no declaradas” por el periodo que no estuvo afiliado, tanto al Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) y al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM).
Actualmente, la Caja dicta que la norma actual permite que los cobros retroactivos se realicen desde el año 2005 (vigencia del régimen). No obstante, una reciente propuesta de reforma a la normativa —marzo de 2021— bajó ese plazo de prescripción a diez años, conforme a lo previsto en el artículo 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Esta propuesta de reforma está prácticamente desechada, y la directiva de la Caja trabaja en un nuevo texto que aún no han presentado formalmente.
Abogados especialistas en materia laboral y tributaria afirman que esta es una interpretación completamente errada.
“La naturaleza jurídica de las cuotas de seguridad social es la de contribuciones parafiscales, y por ello están sometidas a los principios constitucionales que rigen la materia tributaria”, expresó José María Oreamuno, socio de Facio & Cañas.
“Las cuotas obrero-patronales tienen que regir por el Código de Procedimientos Tributarios, y la prescripción de materia tributaria es de cuatro años. La Caja en el mejor de los escenarios debería poder cobrar retroactivamente hasta ese tiempo, no el plazo que proponen”, indicó José Luis Campos, director de la práctica de Derecho Laboral de Alta Batalla.
“La Caja tiene una visión de la Ley en la cual ellos indican que tienen un régimen de seguridad ‘social-universal’ y por tanto, todas las obligaciones derivadas de ese régimen universal son imprescriptibles, y por imprescriptibles se entiende que la Caja puede cobrar desde que se inició la actividad económica hacia 20 o 30 años”, explicó Valverde.
Graciela Soto y Javier Guerrero de Deloitte Legal, explicaron que existe una contradicción de criterios, sobre el plazo de prescripción de diez o cuatro años, entre la Sala Constitucional, Sala Primera y Sala Segunda.
Sin embargo, la Sala Constitucional indica que en el caso de las cuotas obrero-patronales destinadas al sostenimiento de la seguridad social y su ordenamiento jurídico tiene una singularidad.
“En efecto, y es que el numeral 73 constitucional es el que crea la contribución parafiscal al disponer una contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos citados y demás contingencias que la ley determine. Acto seguido, el texto constitucional establece que la administración y el gobierno de esos seguros sociales corresponde a una institución autónoma: la Caja Costarricense de Seguro Social”, cita la Sala Constitucional en su resolución (13658-2018).
Es decir, la autonomía y el “beneficio” de definir el plazo máximo de cobro sigue quedando en manos de la CCSS, según lo que expresa el texto constitucional de la Sala.
Esto es precisamente lo que dio paso a una objeción que se encuentra en la sede judicial. El 12 de marzo del 2018, el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica interpuso una acción de inconstitucionalidad (18-004106-0007-CO) contra el artículo 3, párrafo segundo de la Ley Constitutiva de la CCSS, y contra los artículos 1 y 2 del Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes, por estimarlos contrarios a varios artículos de la Constitución Política.
| Principales motivos de la acción de inconstitucionalidad presentada: |
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| Se acusa violación constitucional de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política: - La Constitución reguló la figura del trabajador en relación con un patrono (relación de subordinación, jornadas,) pero ni la Constitución ni el Código de Trabajo preveen el concepto de trabajador independiente. Como no está definido, la CCSS le cobra a empresarios, comerciantes, rentistas de alquiler, que no necesariamente son “trabajador Independiente”. - La Junta Directiva de la CCSS creó un “segundo impuesto sobre la renta” que no fue aprobado por la Asamblea Legislativa. |
| Se acusa violación de los artículos 9 y 121, inciso 13 de la Constitución Política. El artículo 3 de la Ley Constitutiva de la CCSS no establece los elementos cualitativos ni cuantitativos de las cuotas de los trabajadores independientes (sino que ello quedó en manos de la Junta Directiva). |
| Se acusa violación del artículo 28 de la Constitución Política, porque el régimen de derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. - Violación del principio de unidad de la seguridad social, que establece que el sistema debe otorgar prestaciones o beneficios similares para las diferentes categorías de personas protegidas bajo su régimen, y les debe establecer cargas uniformes. Los trabajadores independientes tienen unas cargas casi del doble, que las de los trabajadores en relación de dependencia laboral. |
| Fuente: José María Oreamuno, socio de de Facio & Cañas. |
La acción se encuentra en “trámite”, todas las audiencias ya fueron realizadas y solo está pendiente que la Sala Constitucional emita su fallo.
Según indicó Valverde, si se llega a declarar inconstitucional la norma, ya no habría base legal para mantener un régimen obligatorio de trabajadores independientes y se anularía la obligatoriedad del mismo.
“La CCSS no podría exigir cobros retroactivos por una no inscripción si no existe una base constitucional para hacerlo de manera retroactiva”, explicó el socio de Ecija.
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Trabajadores independientes en Costa Rica
Según la página de la CCSS un trabajador independiente “es todo trabajador manual o intelectual que desarrolla por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos”.
Asimismo, un profesional independiente es toda persona que genere un ingreso producto de una actividad económica no asalariada, y que tenga que declarar y emitir facturas al Ministerio de Hacienda.
Al segundo trimestre del 2021, existen 525.334 trabajadores independientes en Costa Rica, en contraste con la caída presentada en el segundo trimestre del 2020, con una cantidad de 402.809, según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).
Sin embargo, de esa cantidad, 223.456 estaban asegurados y 301.878, no contaban con seguro. Esto evidencia que pese a los esfuerzos de la CCSS de atraer la formalización, la mayoría de trabajadores desde el 2018, no están asegurados.
Según datos publicados por La Nación, los trabajadores independientes contribuyeron al SEM y al IVM, durante el 2020, con ¢314.185 millones, es decir, 20% menos respecto a los ¢393.432 millones del 2019, según los estados financieros de la CCSS.
La contribución hecha por este grupo significó, durante el 2020, el 9,9% del total de la contribución obrera-patronal que ascendió a ¢3,15 billones.
Uno de los requisitos para que una persona se inscriba como “trabajador independiente”, es que demuestre los ingresos que generará su actividad, para que así la Caja le indique el monto presuntivo de ganancias que va a tener y cuánto es el porcentaje que deberían pagar mes a mes sobre ese ingreso (cuota del trabajador independiente).
Sin embargo, los expertos coinciden que a los ocho días de que la persona haya iniciado su actividad económica, es muy difícil demostrar ingresos “sólidos y constantes” si el negocio ni siquiera ha tenido la oportunidad de desarrollarse.
“Al inicio de la actividad económica, no se sabe si al comercio le va a ir bien o mal, o si uno tiene una profesión independiente como un abogado, médico o contador, uno no sabe cuántos ingresos va a tener. La Caja lo que hace es presumir que usted va a tener un determinado ingreso y con base en esa presunción, le va a cobrar un monto equis”, afirmó Valverde.
La CCSS realiza la presunción con base en el Reglamento para Verificar el Cumplimiento de Obligaciones Patronales y de Trabajadores Independientes, que regula las inspecciones de la Caja, los estudios y cálculos de las cuotas, trámites de los trabajadores o inscripciones.
Más reclamos
Entre otras polémicas expuestas después de presentada la propuesta de reforma al Reglamento para la Afiliación de Trabajadores Independientes, en marzo de este año, se cuestiona la desigualdad entre el aporte de una persona asalariada y otra por cuenta propia.
Los independientes que cotizan a la CCSS pagan cuotas hasta del 18,5% de sus ingresos mensuales al Seguro de Salud y al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.
En tanto, los empleados de una compañía privada o el Estado contribuyen con el 9,5% de su sueldo mensual. El 5,5% es para el Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) y el 4% para el fondo de pensiones.
“La Caja porque tiene autonomía y libertad para definir los porcentajes de las cuotas de los trabajadores independientes, lo que hacen es cobrarle como si fuera patrón y trabajador al mismo tiempo, entonces estarían pagando un porcentaje mayor de los ingresos, versus si fuera una persona asalariada”, recalcó el socio de Ecija.
En la reforma propuesta se establece que una persona trabajadora independiente no tendría que cotizar únicamente sobre lo que genera su trabajo, sino sobre alquileres, rentas y dividendos.
Hecho que los abogados consultados consideran “ajeno” a lo que desempeña un profesional independiente.
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“Para eso está el impuesto sobre la renta. La Caja debería plantearse la conveniencia de hacer cobros ajustados a la realidad, no puede ser que un profesional independiente pague más que un profesional asalariado, no hay explicación legal para eso”, dijo Campos.
“Se debería tener diferentes modalidades de cobro para profesionales que están empezando y para profesionales que ya tienen ciertos años en el mercado. Todo se debería hacer en base a números reales, a ingresos reales; no en supuestos que la Caja crea diciendo que todo profesional independiente gana equis cantidad y sobre eso todos tienen que pagar”, agregó el vocero de Alta Batalla.
Actualmente existe un proyecto de ley para condonar las deudas de más de 117.000 trabajadores independientes.
La nueva redacción consensuada entre el diputado proponente Pedro Muñoz, el Poder Ejecutivo y técnicos de la CCSS, autorizaría a la institución a condonar a trabajadores independientes el principal, multas, recargos e intereses de sus deudas por cuotas de aseguramiento no pagadas.
A los patronos, en cambio, solo les condonarían multas, recargos e intereses de los aportes al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), al Seguro por Enfermedad y maternidad (SEM) y lo correspondiente a la Ley de protección al trabajador.
