Al cierre del siglo pasado, el país adoptó una nueva estrategia económica para impulsar su desarrollo. Se buscó transformar el aparato productivo mediante la promoción de nuevas exportaciones, la apertura comercial y la atracción de inversión de extranjera directa.

El despliegue de esta estrategia implicaba modificar la intervención del Estado en la economía, especialmente el desmantelamiento de barreras proteccionistas en sectores industriales y agrícolas, la apertura o, idealmente, la privatización de monopolios públicos en las finanzas y los servicios públicos, y la creación de nuevas políticas e infraestructura de apoyo a los nuevos sectores.

Todo ello impulsaría crecimientos sostenidos y generalizados en la productividad y en los ingresos de la población.

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La apertura y promoción de exportaciones fue la respuesta política frente a los crecientes síntomas de agotamiento de la industrialización substitutiva de importaciones (ISI), la estrategia seguida por el país desde mediados del siglo pasado, inspirada por la Comisión Económica para América Latina (Cepal).

Treinta años después: ¿dónde estamos? Es evidente que Costa Rica no es el primer país desarrollado de América Latina, la meta anunciada por un expresidente hace ya tiempo.

Ciertamente, el país experimentó una profunda transformación productiva. La vieja economía de “postres” y maquila textil es hoy cosa del recuerdo; desarrollamos un vigoroso y diversificado sector exportador con fuerte presencia de productos y servicios de contenido tecnológico medio y alto; cada año atraemos importantes flujos de inversión extranjera directa y el producto interno bruto per cápita más que se duplicó en relación con el de 1990.

A este punto, sin embargo, es claro que la estrategia de apertura y promoción de exportaciones acumula problemas no resueltos. Para empezar, nunca produjo el crecimiento económico esperado, claramente inferior al del período 1950-1979, durante la época de la industrialización sustitutiva de importaciones.

Tampoco impulsó el aumento generalizado de la productividad en la economía que se esperaba y se generaron crecientes brechas entre la “nueva economía” surgida luego de 1990 y la “vieja economía”. Tampoco fue capaz de generar empleos de buena calidad para acomodar las presiones derivadas del primer bono demográfico que el país experimentó en este período. Para rematar, desde hace más de una década el país experimenta un alto desempleo estructural y una creciente informalización de su economía.

Desde un punto de vista de la teoría del conocimiento, estos resultados imprevistos son “anomalías” en relación con la teoría que orientaba a la estrategia de apertura: no se suponía que treinta años después estuviésemos lidiando con estos problemas. Esta constatación obliga a plantearse una pregunta inevitablemente incómoda: ¿qué es lo que estamos viendo aquí: los efectos de problemas inherentes a la estrategia seguida, o los efectos de problemas externos que más bien limitaron su adecuada implementación?

Tres respuestas

Podrían pensarse en tres respuestas.

1. La objeción radical. Que las anomalías arriba mencionadas (y otras que podrían señalarse) no son otra cosa que los efectos inevitables de la estrategia de apertura y promoción de exportaciones. ¿La prescripción? Refundar nuestro desarrollo: pensar un modelo alternativo tout court, basado en la producción para el mercado interno y la redistribución de los beneficios mediante una mayor intervención pública en la economía.

2. La defensa radical de lo hecho. En esa tesitura, las anomalías serían, por el contrario, el resultado de la insuficiente implementación de la estrategia, de las resistencias que impidieron desplegarla tal y como se la había concebido originalmente. ¿La prescripción? Profundizar el modelo: más apertura, concluir con la agenda de privatizaciones y achicar al Estado de bienestar.

3. Pros y contras. Esta respuesta reconoce las debilidades de la estrategia de apertura y promoción de exportaciones implementada, pero no reniega de la apertura como concepto. ¿La prescripción? Reformar la estrategia: complementar la apertura con el diseño de amplias alianzas público-privadas orientadas a estimular la innovación, la productividad y los encadenamientos productivos y de empleo.

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Hace 40 años la respuesta de la Cepal ante la crítica a la estrategia ISI por sus evidentes limitaciones fue, en síntesis, que el problema no era el modelo, sino su aplicación. Que los gobiernos y actores políticos habían distorsionado el concepto original e hicieron un cherry picking según los balances de poder en cada sociedad.

Quizá tenía algo de razón, pero se trataba de una defensa muy débil: las estrategias nunca se aplican en el vacío de la pizarra, por más que los economistas sigan tratando a la política y la sociedad como “externalidades”. Al concebirlas, hay que hacer economía política y análisis de riesgos.

Me pregunto si no está ocurriendo otro tanto en Costa Rica hoy. Muchos defienden la estrategia de la misma manera como lo hizo la Cepal hace 40 años, insistiendo en el dogma, a pesar de la multiplicación de las señales en el muro. ¿Será ésta una respuesta razonable?

No lo creo. Los problemas de productividad, falta de generación de empleos y de inclusión social no se resuelven por temas de la propiedad de los medios de producción. Algunas privatizaciones pueden ayudar, dependiendo de cómo se hagan, pero el problema principal sigue siendo la matriz productiva: ¿cómo generar más valor agregado a partir de aumentos de la productividad originados en la innovación tecnológica y social?

Me inclino por la tercera respuesta: la apertura y la promoción de exportaciones tenía puntos ciegos que hoy provocan los síntomas de su agotamiento. Sin embargo, indudablemente, cosechó éxitos que sería una locura desaprovechar.